目前，理论界和政府文件中并未对公共服务的内涵给出一个统一的、准确的定义。财政部财科所刘尚希撰文，归纳总结出以下他对公共服务内涵的理性认识：一是从政府的性质来理解。在市场经济下，政府要为市场服务；政府的权力来自人民，为人民服务是政府应有的职责。在这个意义上，政府所干的所有事情都是公共服务。所谓构建服务型政府，即是这层含义上的。这种解释过于宽泛。二是从政府的四大职能来解释。按照中央有关文件的表述，现阶段的政府职能有：经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。公共服务成为国家职能的组成部分，但其不是政府的惟一职能。这是从排除法来定义公共服务，仍显得十分模糊。三是从有形与无形角度来定义的。服务是无形的，产品是有形的，因此有人说政府为民众提供的那些无形的消费服务就叫公共服务，而有形的被称为公共产品。这种直观的理解实际上相当流行，在许多文献中把“公共产品”和“公共服务”并列的做法，一定程度上就证实了这一点。四是从广义公共产品角度来分析的，认为公共服务和公共产品是同义的不同表达，没有本质差异。公共产品在西方经济学中有较充分的论述。非竞争性和非排他性是两个基本特征。按照现在对公共产品的广义理解，把法律、制度、秩序、公平正义等纳入公共产品的范围，这样，公共产品就等同于政府职能。这等于回到了第一种定义上了。