发展飞地经济是重要的体制和机制创新，打破传统的行政体制限制，激发新的机制活力，按照科学发展观和市场经济需求科学合理地配置体制资源，保障社会和自然的和谐发展。

　　飞地经济是新的经济发展方式

　　飞地(enclave)是地理学上的一个重要概念，它是指位于其他国家国境之内而与本国不相毗邻的领土，或同一国家内位于某一行政区域包围之中而为另一行政区域管辖的土地。把“飞地”应用在经济领域是现代社会经济发展的产物，称为“飞地经济”，输出经济的地区称飞出地，输入经济的地区称飞入地。因此，“飞地经济”是在经济发展过程中，打破行政区划限制，创新体制，飞出地在行政上不相隶属的飞入地建立经济园区并接受委托进行自主管理，通过建立科学的利益分配机制，从而实现二地互利共赢的经济发展模式。

　　飞地经济是近几年来在我国兴起的一项新兴事物，一些省份和地区把它作为新一轮经济发展的突破口和助推器而加以大力推进并取得了一定的成果。其中比较突出的有辽宁锦州“沿海工业园”，这是没有出海口的阜新、朝阳二市的经济飞地。由二市市政府负责招商和经营，建立科学的利益机制，“飞地”上产生的增值税、营业税、企业所得税等，省财政实行100%的增量返还，返还费用一半归朝阳和阜新，一半归锦州，实现互利共赢。福建飞地经济同样引人瞩目。如厦门市推出“同安工业集中区”的“飞地模式”，鼓励工业企业把生产环节迁向飞地，市内则重点发展高科技产业和现代服务业。同安工业集中区总面积约12平方公里，由厦门各区自主开发、自主招商。入园企业分别向各区缴纳利税，岛内各区与同安区之间，通过税收协调机制进行利益合理分配。

　　江苏是较早发展飞地经济的省份。早在八九十年代，常州便开始发展“飞地经济”，先后与国内三峡库区、陕西安康及国外一些城市建立起了战略伙伴关系。常州为经济不发达的三峡库区提供技术，进行农产品深加工和合作项目的建设，同时鼓励100多家企业在盐城办水泥厂等工厂，通过“飞地经济”与盐城当地经济形成双赢。连云港市充分利用与上海市地缘相近、要素互补的特点，积极发展飞地经济，建设上海工业园区。仅2005年，上海在连云港市就投资14.2亿元，同比增长266.7%。由江阴主管、开发的江阴—靖江工业园区通过发展飞地经济实现了沿江联动，其产生的效应极大地推动了飞入地靖江的经济发展。江阴通过飞地给靖江带来了200多亿元的投资，使靖江的财政收入从当年的8亿元上升到40多亿元。

　　发展飞地经济对江苏具有重要意义

　　江苏经济如何在高起点上进一步在体制和机制上创新发展，是江苏面临的一个全新的重要课题。发展飞地经济就是重要的体制和机制创新，打破传统的行政体制限制，激发新的机制活力，按照科学发展观和市场经济需求科学合理地配置体制资源，保障社会和自然的和谐发展。

　　解决江苏南北经济发展不平衡的新途径。由于多种原因，江苏南北经济发展一直处于发展不平衡状态。苏南地区已经进入后工业化阶段，而苏北则仍在工业化的初期阶段徘徊。通过发展飞地经济可以不断提升苏北经济总量和质量，缩小两个地区之间的差距，协调江苏南北经济平衡发展。

　　解决江苏经济发展制约瓶颈的新举措。江苏经济发展在全国名列前茅，取得令人瞩目的成果。但是，经济发展的制约因素较多，而且南北各不相同。苏南地区土地缺口相对集中，而资金、信息、技术却相对宽裕。苏北的发展瓶颈主要表现在发展资金欠缺、技术落后、信息闭塞等方面，而土地较为宽裕，人工成本相对低廉。通过发展飞地经济，将苏南的信息、资金、技术与苏北的土地、人力、自然资源相结合，可以一举解决苏南、苏北各自的发展瓶颈问题。

　　解决江苏经济结构调整的新思路。苏南与苏北在经济结构方面的差异比较大。苏南可以通过发展飞地经济将一般制造业向苏北梯次转移，将有限资源用于大力发展现代服务业、高新技术和先进制造业。而苏北通过飞地经济承接转移，弥补自己在产业结构方面的不足，这样就解决了调整结构一刀切的难题。

　　解决江苏贫困地区经济发展落后的新模式。江苏的贫困地区集中在苏北，多年来，省委、省政府对苏北的扶贫经过三个阶段：一是资金脱贫；二是项目脱贫；三是村企对接脱贫。这些脱贫方式对促进苏北贫困地区脱贫致富起到了很大作用。而通过发展飞地经济可以对江苏的脱贫工作产生更为积极的影响：一是在贫困地区建立飞地经济园区，可以更加调动苏南积极性，实现高层次脱贫；二是为苏北经济发展树立榜样，实现先进理念、先进管理脱贫；三是可以落实省委、省政府最近提出的就近、就地转移贫困地区劳动力的战略设想。

　　积极稳妥地推进飞地经济建设

　　更新观念，克服飞地经济发展的各项障碍。一是克服制度性障碍。“飞地经济”合作模式牵涉到两地政府的行政权和管辖权，需要采用行政委托管理的方法加以协调。二是克服观念性障碍。由于受地理区位、自然环境等条件限制，飞出地和飞入地人们的改革意识、开放意识、价值观念有所不同，要加强教育，树立共赢观念。三是克服管理性障碍。飞入地的教育水平、经济状况、社会文化背景等相对落后，由此而形成管理理念的落后，要通过加强宣传，示范引导，促进管理观念更新。

　　制定规划，实现飞地经济的全面科学发展。按照科学发展观的要求，对发展飞地经济进行全省性的科学规划，一是全面考虑飞入地的资源优势，输出符合当地产业需求的经济；二是全面考虑飞出地的实际需求，制定详实可行的梯次输出方案；三是制订政策措施，全面考虑各地区的长远利益，使飞地经济健康平稳地发展。

　　加强管理，引进飞地经济先进的管理模式。在科学规划的基础上，要建立超越地区行政架构的领导机构，按照“政府主导、市场运作、自愿组合、滚动发展”的原则，调动各地发展飞地经济的积极性。对于具体的飞地园区则积极探索新的管理模式，引进先进的市场化的公司管理体制。

　　协调发展，促进飞地经济在产业和地区的均衡推进。在发展飞地经济的内容上，要考虑一、二、三产业的结构关系，不但要发展飞地工业经济，也要发展飞地现代服务业经济，同时适当地发展飞地农业经济。在发展流向上，提倡双飞，不但鼓励发达地区到不发达地区建设传统工业飞地，示范、带动不发达地区经济的发展，也要引导不发达地区到发达地区建设高新技术飞地，为本地区积累产业升级的技术、人才、知识和经验。

　　互补互利，创造飞地经济利益分配的崭新格局。发展飞地经济可以采用多种形式。高级的飞地经济是一种全包，飞出地享有行政权、税收权和治污权等权利。低级的飞地经济是一种半包，飞出地可以享受其中的部分权利。飞出地与飞入地在GDP计算和税收分成上也可以协商一定的比例和份额，合理分配利益，达到既竞争又合作，互补互利的目的。

　　另外，在发展飞地经济的过程中还要落实发展基金、加强工商服务、完善基础设施，以保障飞地经济的各项发展措施落在实处，形成政策到位、责任到人、资金到项、管理到底的飞地经济健康发展的大好局面，把江苏的明天建设得更加美好。

(江苏省经贸委经济研究所 江苏省商业经济研究所 执笔：王波)