整合资源减财负 优化配置增活力
----整合机关事业单位人力资源的实践与思考
优化机关事业单位人力资源结构，整合盘活现有人力资源存量，这既是落实科学发展观和科学人才观的客观要求，又是机关事业单位人力资源现状以及经济社会发展的必然需要。近年来，江苏省金湖县在现有的人事管理体制和政策框架允许的范围内，坚持以人为本，坚持科学操作，严格控制机构编制和人员增长，大力裁减盘活富余人员，在机关事业单位人力资源整合上进行了有益的探索和实践，切实减轻了财政供养人员经济负担，也为新一轮机构改革和事业单位改革积累了经验。
一、“三管齐下”开展机关事业单位人力资源整合工作
首先,开展财政供养人员核查工作。召开全县财政供养人员核查工作动员大会，成立核查工作领导小组，同时从组织、财政、民政、教育、卫生、统计、人事、编制等部门抽调人员组成专门的工作班子，严格按照核查口径，把好编制、人员、经费和公示
“四关”，确保核查数据准确无误。经过核查，全县机关行政总编制1706名，实有人员1426人,
空编280名;全县共有事业单位327个，事业编制7324名，实有人员6858人，空编466名；全县机关事业单位财政供养人员达8284人，其中，在职人员6420人，非在职人员1862人。全县共清理出机关事业单位临时人员1638人，除符合缓清条件351人外，其余全部清理完毕；清理“吃空饷”人员82名，其中在编不在岗36名，其他各类虚报冒领工资、津贴、补助、离退休费46名，经过两项清理，每年可减少财政支出1200多万元。
其次,开展事业单位改革工作。完成镇涉农事业单位改革工作。县政府出台《关于加强和改进镇农技推广服务体系建设的实施意见》，将镇涉农事业单位中公益性职能剥离出来，统一归并组成综合性的“镇农业技术推广服务中心”。全县11个镇原有涉农事业单位70多个，改革后为11个，精减85％；原有编制497名，现核定165名，精减67％；原有正式人员424名，除离岗退养57人外，参加竞聘考试367人，上岗145人，落聘分流222人。通过镇涉农事业单位改革，每年可直接为镇财政节省600多万元人员经费。开展县属事业单位清理工作。县属事业单位原有175家，现定141家，其中行政管理类36家、社会公益类83家、生产经营类22家，精简20％。行政管理类事业单位编制原定641名，现定420名，精简34％；社会公益类原定3141名，现定3037名，精简3％，生产经营类全部列入事改企范围。事业单位通过分类清理，理清了职能职责，规范了机构编制管理，为下一步机构改革奠定了基础。
第三,实行公开选调机关事业工作人员制度。该县多年来一直严格控制机关事业单位进人，2006年以来，全面冻结事业单位新进人员。为解决机关事业单位用人矛盾问题，该县按照分类改革的要求，对职能加强的机关和行政执法类、社会公益类事业单位所需人员采取在同类型单位内部公开考试选调的办法解决。公开选调既体现了公开公平公正的原则，又为部分即将改制和职能弱化的事业单位工作人员创造了重新择岗的机会，有效解决了部分机关事业单位“有事无人干和有人无事干”的问题，充分体现以人为本，优化了人力资源配置，同时又规范了用人制度，减轻了财政负担。二年多来共为教育、卫生、安监、劳动保障、城管、公安等30多家机关事业单位公开选调工作人员320多名。
二、“四种现象”凸现机关事业单位人力资源整合存在的问题
一是存在职能职责与机构编制不尽匹配现象。机关事业单位机构编制设置及其职能职责是在2001年机构改革时确定的，随着各项改革的推进和政府职能的逐步调整转变，部分机构与其承担的职能职责发生不匹配现象。有的部门单位职能职责在不断强化，有的部门职能职责又在逐步弱化，体现在人员编制上则是忙闲不均。有的部门单位任务繁重，人手不足，编制紧缺；而有的部门又显得人浮于事，编制富余。
二是机关事业单位机构设置存在交叉重叠的现象。由于机关事业单位机构设置过多过细，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍，多头管理、政出多门现象十分突出。比如在农业产前、产中、产后管理涉及近十个部门，在建设项目审批方面，建设、规划、国土、房管等部门存在职能交叉重叠。这样以致于有时出现对本部门有利益的事，谁都要去管，对本部门无利益的事，谁都不想去管。机构的重复设置，既造成了机构编制资源和人、财、物的浪费，又导致了工作上的推诿扯皮。
三是机关事业单位存在人员流动不畅现象。机关事业单位除了领导干部工作调动外，中层以下工作人员缺乏正常的流动机制。许多人在一个单位就是“一进门定终生”，多数部门单位中层干部长期固守一位，“中梗阻”现象严重，影响了机关事业单位整体功能的发挥，也损害了党和政府的形象。树挪死、人挪活，缺少了源头活水，机关事业单位内部也就缺少了朝气和活力。
四是机关事业单位存在人员结构老化现象。近年来该县一直严格控制机关事业单位进人，守住机构编制和人员只减不增的底线。机关新进人员主要是安排转业干部、选调生等政策性安置人员，而面向社会公开招考的职位则很少，造成了公务员队伍进口的不畅；事业单位实行了人员冻结，急需的专业新鲜血液无法适时补充进来，而一些专业人才又不能合理交流到适合其工作的岗位。这样造成了机关事业单位人才资源的结构梯次不合理，结构老化现象较严重。“少帅老兵”问题尤为突出，比如该县十一个镇公务员中，党政正职领导干部平均年龄40.5周岁，党政副职42.1周岁，而中层以下42.6周岁。
三、“五措并举”提高机关事业单位人力资源整合水平
（一）深化体制改革，促进机关事业单位优化组合
在调查研究的基础上制定符合实际的行政机构改革方案，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。积极推进事业单位分类改革，对事业单位进行准确定性和科学分类，对行政执法类事业单位，要严格清理和规范，重新界定职能，依法将该类事业单位纳入参照国家公务员制度管理；对社会公益类事业单位，推行政府财政“养事不养人”的机制，适度控制编制，扩大服务功能，调整布局结构，优化资源配置；对生产经营类事业单位要积极稳妥地实行转企改制，使之真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人实体。通过调整机关事业单位机构设置和编制核定标准，有效克服和避免部门单位之间存在的忙闲不均，工作压力不等的现象，尽可能实现机关事业单位机构职能的有效整合和合理配置。
（二）强化机制创新，维护机关事业单位人员权益
建立和健全有利于整合机关事业单位人力资源的竞争、激励、约束机制，是激活机关事业单位人力资源活力最根本、最有效的途径。一是以公开、平等、竞争、择优为导向，构建有利于优秀人才脱颖而出的选任工作机制，要为各类人才施展才华搭建平台。二是以求贤若渴的“大人才”观为动力，构建扩大人才总量、提升人才整体素质的培训机制，拓宽人才引进渠道，完善人才长效培训机制，不断优化机关事业单位人力资源配置结构。三是以营造敬业乐业的社会环境为目标，构建切实可行的人才激励保障机制，要制定人才表彰奖励办法，改革收入分配制度，规范人才评聘制度，逐步建立起人才社会保障制度。
（三）加强监督管理，规范机关事业单位进人制度
建立和完善机构编制“实名制”管理，实行机关事业单位机构、编制、人员名实对应，克服和纠正混岗现象，坚决防止杜绝“吃空饷”情况，严禁超编进人和使用临时人员。坚持“凡进必考”制度，增强机关事业单位进人的透明度。完善公开、透明的公务员招录工作体系,健全招录监督制度,尝试实行公务员聘任制度，全力打造公开公平公正的选人平台。事业单位新进人员，除政策性安置和涉密岗位的人员外，都要面向社会实行公开招聘，做到信息公开、过程公开、结果公开、择优录取。完善机关事业单位公开选调工作人员办法，扩大公开选调范围，使机关事业单位管理人员、专业技术人员和工勤人员的年龄结构要逐步形成老中青合理搭配的梯次结构，平均年龄以40岁左右为宜，重点要加快管理人员和专业技术人员年轻化的步伐。
（四）加大能力建设，提高机关事业单位人员素质
坚持以能力建设为核心，努力提高机关事业单位工作人员的综合素质。在现实工作中应注重提高以下四种能力：一是服务大局的能力。要按照科学的发展观和构建社会主义和谐社会的要求，围绕经济建设这个中心，服务于发展改革和稳定大局，促进地方经济的快速发展。二是依法行政的能力。要在严格依法办事的前提下，努力实现优质服务零投诉，文明执法零举报，严守诚信零违诺，确保质量零差错。三是综合分析的能力。要从宏观层面把握经济的内在规律，研究经济运行中存在的问题，提出行之有效的解决办法。四是科学管理的能力。尤其是对事权、人权、财权，对重大问题、重大决策、重点项目都应坚持民主决策，做到公正、公平、公开。
（五）疏通流动渠道，增强机关事业单位整体活力
加强对机关事业单位的宏观调控，要逐步建立起机关事业单位人员正常交流轮岗机制。按照提高公务员工作效率,促进勤政廉政建设要求,
把引入竞争机制作为增强机关活力的突破口，把县镇机关中层以下公务员的竞争上岗和轮岗交流作为一种基本制度坚持下去。在事业单位全面推行聘用合同管理，不断完善聘用制管理办法，彻底打破事业单位人员的“铁饭碗”。通过推行事业单位竞聘上岗和评聘分开制度，实现事业单位人员的正常合理流动，疏通事业单位人员出口，做到能者上、平者让、庸者下、劣者出，人尽其才、人尽其用，使事业单位成为一潭活水，充满生机和活力。
（朱建忠 李卫兵） 江苏省金湖县委组织部办公室
