中国的特殊国情是人多地少，现在又处在工业化和城市化进程的关键时期，既要考虑发展过程中的交通、工业、商业、基础设施、居住、城市公共等用地，也要考虑生态的恢复，如退耕还湿还林等，在常规的农业技术和土地分配思路下，在处理保证粮食安全的重大关系上，实际会陷于两难处境。如果不从一个更大视野去系统地综合地考虑问题，我们将难以走出粮食安全与工业化用地的两难困局。

　　首先，保证粮食安全，节约粮食用地，要加快农业的技术进步。有大量的实验表明，如果采用目前已经成熟的长效缓释技术的复合肥料，肥效将提高３０％，小麦、玉米等大田作物产量将提高２０％以上。而且，不仅农业产品可以大规模增产，大量节约耕地，同时还可以减少农业的面源污染，也减少由于生产化肥形成的资源浪费和废气排放。

　　其次，要推进城市化进程，通过土地的流转和集中，促进农业生产的规模经营。由于家庭经营的承包规模太小，导致经营成本相对很高，农业劳动生产率很低，国家虽然种粮补贴等规模较大，分摊到每个农户很少，与出外务工相比，种粮不赚钱，加上农业不再交税，不种田的机会成本为零，实际上导致了农民将大量的田地抛荒。如果以５％计算，全国抛荒耕地达９０００万亩。因此，稳妥但必须加快耕地的流转和土地集中，使农业生产向现代适度规模农业转型。

　　我曾经在北京去往广州的旅途中，在晴朗高空看过华北、长江中下游平原，村庄非常密集，所占土地的面积几乎在３０％左右，分散和平面化居住及办企业方式，土地的浪费实际上很大。城市化过程，人口向城市和城镇集中，多层楼房居住方式，和多层厂房生产方式，无疑会节约用地，会促进农业土地的规模化经营。有的学者对此有异议。确实，从短期看，可能转移到城市和城镇的人口，既在农村留有住宅，又在城镇中需要住房，可能增加了住宅用地。但是，从长期看，农村一定会合并，一定会减少，一定会腾出村庄公共用地和宅地，变为农田；更重要的是，１０个劳动力种的耕地，村民转移后，最后由３个人种，土地的集中度提高，农业劳动生产率提高，耕地抛荒率下降。这两个途径，无疑会促进粮食生产水平的提高。关键的配套措施是，要对占用土地资源多的别墅、低层、平面宅院和厂房，课以较重的房产税和土地使用税。

　　再次，通过整理土地，增加耕地。除了推进城镇化，逐步撤村集中腾出土地外，在不影响生态用地的前提下，对一些可耕的荒地，对一些经过投入基础条件后可变耕地的沙漠，对一些可利用的滩涂，包括对一些开发区圈而未用的原耕地等，投资整理改造为耕地。

　　考虑到我国耕地较少，土地还要在生态、城市、交通、工业、居住等方面进行分配，应当严格限制工业用粮，特别是不鼓励，甚至禁止粮食作为原料的再生能源工业的发展；应当严格禁止国外投资商在中国租用和承包耕地，种植农作物，进行燃料油和其他工业原料的加工，再出口；减少，甚至严格禁止粮食产品，包括其他土地密集型的农业产品的出口，取消其出口退税，特别需要出口的，征收高额的税收。需要认识到的是，如果政策上鼓励土地密集型的农业产品出口，除了造成国内用地紧张外，还会造成更多的农业面源污染，出口我国本来就很紧缺的淡水，并且其使用化肥的生产还要消耗其他资源和形成大量的排放。

　　要考虑中国的比较优势和比较劣势，适当进口一定规模的粮食产品，以使国内其他居住、交通、生态等用地需求有一个较为宽松的条件，从而抑制地价和房价的过快上涨。从劳动力的利用来看，农业劳动力多而地少是我们的比较劣势。我们集中很多的劳动力在规模很小的地块上进行粮食等低收益的生产，从比较优势看，是极不合算的。从另一方面看，进口一些粮食，实际上也就进口了我国稀缺的土地和淡水等资源，节省了需要生产化肥的能源和资源，减少了生产农业生产资料的工业排放，并且还会相应减少一部分农业面源污染。

　　总之，粮食安全要在一个较为宽阔的视野上思考问题，用系统和综合的办法，既要保证粮食产量和供应量，也要保证能有一部分土地资源进入再分配，供应居住、生态和其他建设用地，适应工业化和城市化的需要，以防地价和房价上涨过快而影响人民生活和国民经济的良性发展。

（作者周天勇为中共中央党校教授）